L’assurance-emploi au Canada,
une méchante débarque

Du jamais vu en près de 40 ans

Jamais on n’a vu une aussi faible proportion de chômeurs recevoir des prestations d’assurance-emploi en près de 40 ans au Canada. En 2012, on comptait 39 % de prestataires réguliers sur l’ensemble des chômeurs. En 2013, à peine 37 % (voir graphique 1).

Et ce ratio prestataires/chômeurs (ratio P/C) ne montre que la pointe de l’iceberg. Pour des raisons dont on vous épargne les détails, le ratio P/C est toujours plus élevé que la proportion réelle de chômeurs touchant des prestations. C’est ce que révèlent les données publiées par le ministère responsable de l’assurance-emploi (voir graphique 2).

À partir du dernier Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi, par exemple, on peut calculer que seulement 26 % des chômeurs ont reçu des prestations en 2012, alors que le ratio P/C s’élevait à 39 %. En passant, ce 26 % représente lui aussi un creux historique.

Pourquoi utiliser le ratio P/C s’il existe une mesure plus précise? Parce qu’il s’agit du seul indicateur permettant de couvrir toute la période 1976-2013. En effet, les données du ministère sur le nombre de chômeurs touchant des prestations commencent en 2003. Et elles paraissent tardivement : celles portant sur 2013 ne seront diffusées qu’en 2015.

Ratio P/C en chute libre

Le ratio prestataires/chômeurs (ratio P/C) n’a pas toujours été aussi bas qu’aujourd’hui. De 1976 à 1990, il s’élevait à 76 % en moyenne, avec un minimum à 67 % en 1981. C’est après 1990 qu’il a commencé à chuter, atteignant des creux à 42 % en 1998 et à 41 % en 2011, puis plongeant pour la première fois sous la barre des 40 % en 2012 (voir graphique 1).

En résumé, le ratio P/C a diminué de moitié en un peu moins de 25 ans. Quels facteurs expliquent une chute aussi drastique? Au premier chef viennent les réformes de l’assurance-emploi des années 90, qui ont sérieusement restreint l’accès aux prestations. Certaines transformations au sein du marché du travail ont également joué un rôle en contribuant à l’augmentation du nombre de personnes inadmissibles à l’assurance-emploi.

Les très faibles ratios P/C enregistrés chaque année depuis 2011 sont d’ailleurs principalement attribuables à un marché du travail pas tout à fait remis de la récession de 2008-2009. La réforme de l’assurance-emploi du gouvernement Harper a possiblement elle aussi pesé dans la balance en 2013, année de son entrée en vigueur, mais il est difficile de bien cerner ses effets pour l’instant.

Plus de détails ci-dessous à propos de tous ces sujets (et bien d’autres).

Au cours de cette décennie, le programme d’assurance-emploi a subi les quatre réformes les plus régressives de son histoire, respectivement en 1990, 1993, 1994 et 1996. On doit les deux premières aux conservateurs de Brian Mulroney et les deux dernières aux libéraux de Jean Chrétien.

Conséquences de ces réformes : hausse de la durée d’emploi requise pour se qualifier à l’assurance-emploi, réduction de la période de prestations et du montant des allocations versées ainsi qu’exclusion totale du programme pour les personnes qui démissionnent ou qui sont congédiées pour inconduite (voir tableau 1).

Entre 1989 et 1998, le ratio prestataires/chômeurs est passé de 83 % à 42 %. Près de la moitié de cette chute serait directement attribuable aux réformes des années 90, d’après cette étude réalisée pour le ministère responsable de l’assurance-emploi. Le reste résulterait principalement de transformations au sein du marché du travail.

Parmi les tendances marquantes des 25 dernières années sur le marché du travail, deux ont particulièrement contribué à faire augmenter le nombre de personnes inadmissibles aux prestations : 1) une hausse importante de la proportion de chômeurs qui sont sans emploi depuis un an ou plus (y compris ceux qui n’ont jamais travaillé) et 2) la croissance des emplois à temps partiel et temporaires.

De 1976 à 1989, les chômeurs de ce groupe représentaient en moyenne 23 % de tous les chômeurs au Canada, avec un maximum à 28 % en 1983 et en 1984. De 1990 à 2013, la moyenne était plutôt 32 %, avec des sommets au-dessus de 37 % en 1997 et de 2011 à 2013 (voir graphique 3).

Comme les chômeurs sans emploi depuis un an ou plus sont d’emblée inadmissibles à l’assurance-emploi, leur proportion plus élevée depuis les années 90, et particulièrement depuis 2011, a directement contribué au recul du nombre de chômeurs touchant des prestations.

Que s’est-il passé pour que les chômeurs de ce groupe deviennent aussi nombreux? Il n’existe pas, à notre connaissance, d’analyse qui se soit sérieusement penchée sur la question. Notons toutefois que la proportion représentée par ces chômeurs augmente durant les années suivant une récession, signe que les cycles économiques, avec leurs lots d’effets sur le marché du travail, jouent un rôle.

Depuis les années 90, la croissance des emplois à temps partiel (+ 51 %) et temporaires (+ 57 %) au Canada a largement dépassé celle des emplois à temps plein (+ 32 %) et permanents (+ 29 % ) – voir graphiques 4, 5 et 6.

Or, il s’avère plus difficile pour les personnes occupant un emploi à temps partiel ou temporaire de cumuler le nombre d’heures requis pour obtenir des prestations. On le constate à leur moindre taux d’admissibilité à l’assurance-emploi.

En 2012 (dernières données disponibles), par exemple, le taux d’admissibilité des temps partiel était 2,3 fois moindre que celui des temps plein, alors que le taux d’admissibilité des temporaires était de 25 % inférieur à celui des permanents (source ici, tableau 9).

L’un des effets attendus de la dernière réforme de l’assurance-emploi était « l’interruption des prestations d’environ 8 000 prestataires » dès 2013 (source ici). Malheureusement, les données publiques disponibles ne sont pas suffisamment précises pour dire si cette projection s’est réalisée ou non.

On peut affirmer en revanche que le nombre de prestataires réguliers a effectivement diminué dans l’ensemble du Canada en 2013 (- 5,9 %) et que cette diminution ne s’explique pas par une baisse équivalente du nombre de chômeurs (- 1,5 %). Le phénomène s’observe non seulement à l’échelle nationale, mais également dans la plupart des provinces (voir tableau 2).

On peut aussi constater que les nouvelles règles du programme ont déjà commencé à faire des victimes, comme l’ont rapporté les médias :

La majorité des chômeurs ont payé des cotisations d’assurance-emploi sans pouvoir bénéficier de prestations au moment où ils en avaient besoin. C’est le triste constat qu’on peut tirer des rapports de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi.

Le dernier rapport publié montre par exemple qu’en 2012, 62 % des chômeurs avaient cotisé à l’assurance-emploi durant l’année précédant leur période de chômage. Or, parmi ces cotisants, à peine 42 % ont touché des prestations (voir tableau 3).

En fait, depuis 2003 (début des données), jamais plus de 46 % des chômeurs cotisants n’ont reçu de prestations, sauf en 2008 (49 %) et 2009 (51 %), deux années marquées par une récession qui a fait augmenter l’admissibilité à l’assurance-emploi (explication ici).

Si l’on tient compte non plus seulement des cotisations versées au cours des 12 moins avant une période de chômage, mais aussi de celles payées pendant les années de travail antérieures, le résultat est encore plus accablant.

On constate ainsi que 86 % des personnes au chômage en 2012 avaient assurément cotisé à l’assurance-emploi au cours de leur vie active, mais de ce nombre, seulement 30 % ont reçu des prestations. Un scénario semblable se répète d’ailleurs depuis plusieurs années (voir tableau 4).

Le programme d’assurance-emploi est devenu à la fois trop restrictif et mal adapté à l’actuelle réalité des travailleurs et du marché du travail.

On le voit à la proportion anémique de prestataires de l’assurance-emploi, qui persiste depuis la fin des années 90 et a atteint des creux historiques en 2012 et en 2013 (voir graphique 1).

Ajoutons à cela que la minorité de chômeurs qui reçoivent des prestations ont la vie dure eux aussi, particulièrement depuis l’entrée en vigueur de la dernière réforme en 2013 (aperçu ici).

En somme, le programme d’assurance-emploi a un gros problème : il ne protège plus adéquatement les personnes victimes du chômage. Au contraire, il les place en position de vulnérabilité.

Les employeurs, eux, ont généralement l’embarras du choix lorsqu’ils veulent recruter : on compte en moyenne six fois plus de chômeurs que de postes vacants au Canada, davantage dans la plupart des provinces (voir tableau 5). Et ce manque d’emplois relativement au nombre de chômeurs se fait sentir dans tous les secteurs d’activité (voir tableau 6).

L’équation est donc la suivante : vulnérabilité des travailleurs + manque d’emplois = pression à la baisse sur la rémunération et la qualité de tous les emplois. Employés de longue date ou chômeurs à l’occasion, nous sommes tous concernés par le résultat de cette équation.